Temelini Anayasanın 56. maddesinden alan, Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) faaliyeti, gelişme ve kalkınma sürecinde olan Türkiye için çevre korumanın hukuki aracıdır.
Çevre hukukunun önemli bir parçası olan ÇED sistemi, Türk Hukukuna 1983 yılında Çevre Kanunu ile girmiştir. Ancak, Kanun’ da yer almasına karşın uygulamaya aktarılabilmesi için aradan 10 yıl geçmesi gerekmiş; ilk ÇED Yönetmeliği 1993 yılında yayımlanmıştır. Bu Yönetmelik, değişen ve gelişen çevre koşullarının ve Türkiye’nin AB müktesebatına uyum sürecinin de etkisiyle 6 kez değişikliğe uğramış nihayetinde konuyla ilgili son Yönetmelik, 2013 yılında yürürlüğe girmiştir. Çevre hukukunun önleme ilkesi içinde ele alınması gereken ve çevre korumanın önemli bir aracı olan ÇED sistemi için Dünyada farklı tanımlar yapılmıştır.
Bazı uzmanlar, ÇED’i “gelişmenin zararlı sonuçlarını azaltmada küresel olarak kullanılan bir planlama veya yönetim aygıtı olarak” tanımlamış bazıları ise, “bu süreci karar vermek için uygun bir temeli saptama aracı” olarak ifade etmişlerdir. Diğer farklı tanımlamalarda ÇED, bazen “belirli bir proje veya gelişmenin, çevre üzerindeki önemli etkilerinin belirlendiği bir süreç” olarak algılanmış; bazen de bu tanıma gerekli önlemlerin belirlenmesi ve denetleme işlevi de eklenmiştir.
Doktrinde, ÇED sistemini, “uygulamaya aktarılmış teknik bir araç, çevrenin korunmasını amaçlayan katılımcı bir hukuki usul ve sürdürülebilir kalkınmayı hedefleyen kullanışlı bir araç” olarak niteleyen daha pek çok tanıma da rastlanmaktadır. Farklı ÇED tanımları incelendiğinde, büyük benzerlikler taşıdığı ve özünde ÇED’ in çevre korumanın önemli bir aracı olarak görüldüğü açıktır.
Tüm bunlardan hareketle, ÇED, “çevreye önemli etkileri olabilecek herhangi bir faaliyetin, katılımcı usuller ve bilimsel teknik ve yöntemlerle incelenmesi ve bu faaliyetin olumsuz etkilerini önleyecek tedbirlerin alınması, devamında izleme ve denetlemenin yapılmasını öngören bir süreç” olarak tanımlanabilir.
Çevreye ilişkin konular, Türkiye’de de pek çok ülke gibi 70’lerde önem kazanmaya başlamıştır. Buna bağlı olarak da, temel çevresel konular tanımlanmış, çevresel politikaların çerçevesi çizilmiş, yasal ve kurumsal yapılar belirlenmeye başlamıştır. Bu süreçte, çevre yönetiminin en etkin araçlarından birisi olan Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) sisteminin hukuki dayanakları da belirginleşmeye başlamış; 1983 yılında yürürlüğe giren 2872 sayılı Çevre Kanunu ile konu yasal statüye oturtulmuştur.
2872 sayılı Çevre Kanununda, çevre politikasının ana unsurlarından birisi; çevrenin kirlenme sonrası eski haline getirilme çabaları yerine, günümüzde kabul gören çağdaş yaklaşımla, kirlenmeden önce araştırma ve inceleme yaparak gerekli tedbirleri almak, aldırmak ve sürdürebilir kalkınmanın sağlanması olarak belirlenmiştir. Bu politika, Çevre Kanunu’nun 10. maddesinde; “Gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler.
Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez. Çevresel Etki Değerlendirmesine tabi projeler ve Stratejik Çevresel Değerlendirmeye tabi plan ve programlar ve konuya ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir” ifadesiyle ortaya konulmuştur. ÇED sürecinin yasal dayanağı olan bu madde uygulamada, gerçekleştirilmesi plânlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmaları ifade eder.
Bu çalışmalar, kalkınma ve ekonomik gelişme için yapılacak yatırım ve faaliyetlerin, doğayı tahrip etmeden ve çevreyi kirletmeden gerçekleştirilmesini amaçlar. Burada, korunmaya çalışılan temel unsur, çevre ve çevreyi oluşturan unsurların bütünüdür. Bu açıdan, çevreye yönelik olası ve mevcut risklerin ortadan kaldırılabilmesi ve önlenebilmesi için ÇED’ in öngörülmesi, Anayasa’nın 56. maddesinde Devlete verilen çevrenin korunması yükümlülüğünün bir gereğidir. Zira Anayasa’nın 56. maddesi, “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir.
Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir ” demek suretiyle konunun anayasal boyutunu da gözler önüne sermektedir. Çevre Kanunu’nun 10. maddesinde düzenlenen ÇED sürecinin somut ilkelere bağlanması ve uygulama esaslarının belirlenmesi amacıyla 7/2/1993 tarih ve 21489 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan ilk ÇED Yönetmeliği 1993 yılında yürürlüğe girmiştir.
Uygulamada ortaya çıkan sorunların giderilmesi, etkin ve verimli bir uygulamanın sağlanması amacıyla Yönetmelik 23/6/1997 tarihli ve 23028 sayılı Resmi Gazete de yayımlandığı şekilde 1997 yılında revize edilmiştir. Daha sonra Avrupa Birliği (AB) Mevzuatı ile uyum çalışmaları kapsamında ÇED Yönetmeliği birçok kez değişikliğe uğramıştır. AB uyum sürecinde yönetmeliğin son kez değiştirilmesi gerekmiş ve 31 madde ve 5 ekten oluşan yeni yönetmelik 3 Ekim 2013 tarihinde 28784 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
ÇED Süreci
ÇED süreci ilgili yönetmeliğin tanımlar ve kısaltmalar başlıklı 4’üncü maddesinin “i” bendinde “gerçekleştirilmesi planlanan projenin çevresel etki değerlendirilmesinin yapılması için başvuru ile başlayan ve bakanlık tarafından kararın verilmesi ile sona eren süre” olarak tanımlanmıştır. ÇED sürecini tanımlamak ve akışı anlayabilmek adına 2013 tarihli ÇED Yönetmeliği, aşağıda belli başlıklar altında incelenmektedir.
1.1. Proje tanımı ve sahibi
Yönetmeliğin 4/ş maddesinde proje kavramı, “gerçekleştirilmesi planlanan yatırım” olarak tanımlanırken, proje sahibi 4/u maddesinde “projeyi gerçekleştirecek gerçek veya tüzel kişiyi” ifade eder şeklinde açıklanmıştır.
1.2. Yetkili Kurum
ÇED Yönetmeliği’ne göre, bu yönetmeliğe tabi projeler için, 4 tür karar verilebilmektedir. “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu”, “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumsuz”, “Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli” ve “Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir” şeklinde oluşan kararları verme yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığına verilmiştir. Ancak, Bakanlığa, gerekli gördüğü hallerde “ÇED Gereklidir” ve “ÇED Gerekli Değildir” kararlarını verme yetkisini sınırlarını belirleyerek yetki genişliği esasına göre valiliklere devredebilmektedir (madde 5). Ancak Yönetmelik düzenlemesi ile yapılan yetki devrinin hukuka uygunluğu tartışmalıdır. Zira idare hukukunda yetki hangi makama verilmiş ise sadece ve sadece o makam tarafından kullanılabilmesi ve yetkisini başka bir kuruma devredememesi ana kuraldır. Ancak, bu kurala “yetki devri” istisna teşkil etmektedir. Bazı makamlara üstesinden gelmekte zorlanacağı kadar çok yetki verilmesi, bu makamın yetkilerini bizzat kullanmasını imkânsızlaştırır. Bu durumda kaçınılmaz olarak belli yetkilerin devredilmesi söz konusu olabilir. Ancak, yetki devri için belli şartların gerçekleşmesi gereklidir. Bir makamın sahip olduğu yetkiyi devredebilmesi için bu devrin anayasa veya kanunlar tarafından öngörülmüş olması veya kanunun açık izni gereklidir.
1.3. Başvuru
ÇED Yönetmeliğinin 6’ıncı maddesine göre “Bu yönetmelik kapsamındaki herhangi bir projeyi gerçekleştirmeyi planlayan gerçek ve tüzel kişiler, ÇED’e tabi projeler için, ÇED Başvuru Dosyası ve ÇED Raporu; Seçme Eleme Kriterlerine tabi projeler için de Proje Tanıtım Dosyasını bakanlıkça yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlara hazırlatmak ve bunları ilgili makamlara sunmakla ve proje kapsamında verdikleri taahhütlere uymakla yükümlü kılınmıştır”. Burada yer alan ÇED’e tabi olmak ve seçme eleme kriterlerine tabi olmak kavramları da yine yönetmelikte tanımlanmıştır. Yönetmeliğin üçüncü bölümünde yer alan madde 7 ve devamı maddeler “ÇED’e tabi projeler” için, dördüncü bölümünde yer alan 15 ve devamı maddeler ise “Seçme, eleme kriterlerine tabi projeler” hakkında düzenlenmiştir.
1.3.1. ÇED’e tabi projeler için süreç
ÇED’e tabi projeler için süreç, proje sahibinin ÇED genel formatını (Ek III) esas alarak hazırladığı ÇED Başvuru Dosyası ile Bakanlığa başvurusu ile başlar. Bu işlem 5 iş günü içinde tamamlanır. Bakanlık, dosyayı formata uygunluk bakımından inceler ve uygun olmadığı takdirde dosyayı tamamlanmak üzere proje sahibine iade eder. Tamamlanan proje tekrar Bakanlığa sunulur. Dosya uygunsa Bakanlık tarafından, ilgili kurum ve kuruluş temsilcileri, Bakanlık yetkilileri ile proje sahibi ve/veya temsilcilerinden oluşan bir komisyon kurulur. Bakanlığın bir diğer görevi, proje ile ilgili olarak başvurunun yapıldığını, ÇED sürecinin başladığını ve ÇED süreci tamamlanana kadar projeye ilişkin görüş, soru ve önerilerin değerlendirilmek üzere Valiliğe veya Bakanlığa verilebileceğini, anons, askıda ilan, internet gibi uygun araçlarla halka duyurur ve ÇED başvuru dosyasını yayınlar. İlerleyen aşamada, Bakanlık, başvuru dosyasını komisyon üyeleri için çoğalttırır ve halkın katılımı toplantısına ilişkin verileri de ekleyerek komisyon üyelerine gönderir ve komisyonu ilk toplantıya çağırır. Komisyona Bakanlık temsilcisi başkanlık eder ve komisyonun sekretarya hizmetleri Bakanlıkça yürütülür. Bakanlık, projeye bağlı olarak gerekli gördüğü hallerde, üniversiteler, enstitüler, araştırma ve uzman kuruluşları, meslek odaları, sendikalar, birlikler, sivil toplum örgütlerinden temsilcileri de komisyon toplantılarına üye olarak çağırabilir. Komisyonda kurum ve kuruluş temsilcisi olarak görev yapan üyelerin, yeterli mesleki bilgi ve deneyime sahip olmaları ve temsil ettikleri kurum ve kuruluşların görev alanlarıyla sınırlı olmak üzere görüş vermeye yetkili kılınmış olmaları esastır. Komisyon üye sayısının salt çoğunluğu ile toplanır ve proje sahibinden projesi ile ilgili geniş kapsamlı bilgi vermesini, araç gereç sağlamasını ve konuyla ilgili Bakanlıkça belirlenmiş laboratuarlarda analiz, deney ve ölçüm yapılmasını isteyebilir. Su, toprak ve benzeri analizlerde tartışmalı bir durum olduğunda, şahit numuneye de başvurulabilir. Komisyon gerekli gördüğü hallerde, görevlendireceği üyeleri aracılığıyla projenin gerçekleştirilmesi planlanan yerde ve benzeri tesislerde inceleme yapabilir.
1.3.2. Seçme Eleme Kriterlerine Tabi Projelerde Başvuru
Seçme Eleme süreci, hangi projelerin ÇED’e tabi olduğuna karar verilme sürecidir. Proje sahibi, projesinin ÇED’e tabi olup olmadığının araştırılması amacıyla proje tanıtım dosyasını ve dosya eklerinde yer alan bilgilerin doğru olduğunu belirten taahhüt yazısını Bakanlığa sunar. Bakanlık dosyada eksik bulunması halinde dosyayı iade eder ve eksikliklerin giderilmesini talep eder. Eksiklikler altı ay içerisinde tamamlanmazsa proje tanıtım dosyaları iade edilir ve başvuru geçersiz sayılır (madde 16). Bakanlığın değerlendirmesi sonucunda “Çevresel Etki Değerlendirmesi Gereklidir” veya “Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir” olmak üzere iki yönde karar verilebilir. ÇED Gerekli Değildir kararı verilen projelere beş yıl içerisinde başlanmazsa karar geçersiz sayılır. ÇED Gereklidir kararı verilen projelerde ise bir yıl içerisinde normal ÇED prosedürüne başlanmaması halinde yine başvurunun geçersiz sayılması söz konusudur.
1.4. Halkın Katılımı
Yönetmelikte halkın katılımı konusuna özel önem verildiği görülmektedir. Halkın katılımı toplantıları, Kapsam Belirleme Toplantısı’ndan önce halkı proje ile ilgili bilgilendirmek ve halkın projeye ilişkin görüş ve önerilerini almak için düzenlenir. Bu toplantının yeri Valilik ve proje sahibi tarafından belirlenir. Bu yer belirlenirken projeden en fazla etkilenecek kişilerin kolayca ulaşabilecekleri merkezi bir yer seçilir. Proje sahibi, toplantının yerini, tarihini, saatini ve konusunu belirten bir ilanı, ulusal düzeydeki bir gazete ile o yerde yayınlanan yerel düzeydeki bir gazeteye en az on gün önceden verir. Toplantı, İl Çevre ve Orman Müdürünün veya görevlendireceği bir yetkilinin başkanlığında yapılır. Toplantıda, halkın proje hakkında bilgilendirilmesi ve proje ile ilgili görüş ve sorularının alınması sağlanır. Toplantı tutanağı bir kopyası valilikte kalmak üzere Bakanlığa gönderilir (madde 9). Bu toplantı sonrasında kapsam ve özel format belirleme toplantısı yapılır.
1.5. Kapsam Belirleme (scoping)
Bu toplantıda öncelikle proje sahibi, proje konusunda; Bakanlık ise halkın katılımı toplantısı hakkında Komisyonu bilgilendirir. Projenin hangi kapsamda ele alınması gerektiğini belirlemek amacıyla, projenin önemli çevresel etkileri göz önünde bulundurularak, ÇED Yönetmeliği’nde belirlenen Çevresel Etki Değerlendirmesi genel formatında ana başlıklar halinde ele alınması gereken konular detaylandırılır ve kapsam belirlenir. Komisyon tarafından formata ilave edilmesi veya formattan çıkarılması gereken konular belirlenir. Halkın Katılımı Toplantısı’ndaki görüş ve öneriler de dikkate alınmak suretiyle özel format ve ÇED Raporunu hazırlayacak çalışma grubu belirlenir. Bakanlık özel formatı proje sahibine iletir. Proje sahibi özel formatın verilişinden itibaren 18 ay içinde ÇED Raporunu Bakanlığa sunmakla yükümlüdür. Bu süre içerisinde Raporu sunamazsa başvuru geçersiz sayılır (madde10).
1.6. ÇED Raporu’nun Bakanlığa Sunulması ve İncelenmesi
Bakanlıkça yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlar tarafından hazırlanan ÇED Raporu, Bakanlığa sunulur. Bu raporun özel formata uygunluğu, çalışma grubunda yer alması gereken meslek uzmanları tarafından hazırlanıp hazırlanmadığı Bakanlık tarafından 5 iş günü içinde incelenir. Uygun olmaması halinde iade edilen raporun altı ay içerisinde tamamlanmaması halinde başvuru geçersiz sayılır. Uygunluğu onaylanan ÇED Raporu, proje sahibi tarafından yeterli sayıda çoğaltılarak Bakanlığa sunulur. Bakanlık, Raporu incelemek ve değerlendirmek üzere yapılacak toplantının yerini ve tarihini belirleyerek Komisyon üyelerine bildirir. Ayrıca projenin inceleme sürecinin başladığı ve Raporun halkın görüşüne açıldığı Bakanlık ve Valilik tarafından uygun araçlarla halka duyurulur. Bu görüşler komisyon tarafından dikkate alınarak ÇED Raporu’na yansıtılır. Komisyon, ÇED Raporunu, ilk inceleme değerlendirme toplantısındaki sonraki on işgünü içinde değerlendirir. Bu değerlendirme, “ÇED Raporu ve eklerinin yeterli ve uygun olup olmadığı, yapılan incelemelerin, yeterli düzeyde veri, bilgi ve belgeye dayandırılıp dayandırılmadığı, projenin, çevreye olabilecek etkilerinin kapsamlı bir şekilde incelenip incelenmediği, çevreye olabilecek olumsuz etkilerin giderilmesi için gerekli önlemlerin tespit edilip edilmediği, halkın katılımı toplantısının usulüne uygun yapılıp yapılmadığı, halkın katılımı toplantısında üzerinde durulan konulara yeterince çözüm getirilip getirilmediği” konularında gerçekleşir.
Raporda önemli eksik ve yanlışların tespiti halinde bunların giderilmesini proje sahibinden veya ilgili kurumlardan isteyebilir. Bu durumda inceleme değerlendirme süreci durdurulur. Gerekli düzenlemeler yapıldıktan sonra Bakanlığa gönderilir ve Bakanlık komisyonu yeniden toplantıya çağırarak çalışmalara devam edilir. Proje sahibinden ÇED Raporu’nda değişiklik yapılması yalnızca iki kez istenebilir. Proje sahibi, inceleme değerlendirme toplantısıyla son şekli verilen nihai ÇED Raporu’nu beş gün içerisinde Bakanlığa sunar. Bu Raporu Bakanlığa sunarken, iki adet nihai ÇED Raporu ve bu raporu eklerinin taahhüdü altında olduğunu belirten taahhüt yazısı ve noter onaylı imza sirküleri de beraberinde iletilir. Bakanlık, Nihai ÇED Raporu’nu, halkın da görüş ve önerilerini de dikkate alarak beş işgünü içerisinde proje ile ilgili kararını verir. Bu karar “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu” veya “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumsuz” şeklinde olabilir. Bakanlık, bu kararı proje sahibine ve ilgili kurum ve kuruluşlara yazılı olarak bildirir. Ayrıca Valilik de alınan kararın içeriğini, karara esas gerekçelerini ve halkın görüş ve önerilerinin Rapora yansıtıldığını uygun araçlarla halka duyurur. ÇED Olumlu kararı verilen projeye yedi yıl içinde başlanmaması durumunda, bu karar iptal edilir. ÇED Olumsuz kararı verilen projeler için bu kararın verilmesine neden olan şartların tamamında bir değişiklik olması halinde, proje sahibi yeniden başvuruda bulunabilir (madde 14).
1.7. Denetleme
Bakanlık, “ÇED Olumlu” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararı verilen projelerle ilgili olarak taahhüt edilen hususların yerine getirilip getirilmediğini izler ve kontrol eder. Bakanlık, gerekli gördüğü hallerde ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği de yapabilir. Ayrıca proje sahibi yukarıda adı geçen kararlar alındıktan sonra, yatırımın başlangıç, inşaat, işletme ve işletme sonrası dönemlerine ilişkin izleme raporlarını Bakanlıkça yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlara yaptırmakla, Bakanlıkça yetkilendirilmiş kurum ve kuruluşlar da bu raporları Bakanlığa sunmakla yükümlü kılınmıştır. “ÇED Olumlu” kararı alınmaksızın başlanan faaliyetler Bakanlıkça, “ÇED Gerekli Değildir” kararı alınmaksızın başlanan faaliyetler ise mahallin en büyük mülki amiri tarafından süre verilmeksizin durdurulur. “ÇED Olumlu” ya da “ÇED Gerekli Değildir” kararı alınmadıkça yatırıma ilişkin durdurma kararı kaldırılmaz. “ÇED Olumlu” ya da “ÇED Gerekli Değildir” kararı alınmaz ise, yatırımcı faaliyet alanını eski haline getirmekle yükümlüdür. 2872 sayılı Çevre Kanununun ilgili hükümlerine göre işlem tesis edilir. “ÇED Olumlu” kararı ya da “ÇED Gerekli Değildir” kararı verildikten sonra, proje sahibi tarafından nihai ÇED Raporu veya Proje Tanıtım Dosyasında taahhüt edilen hususlara uyulmadığının tespit edilmesi durumunda söz konusu taahhütlere uyulması için projeyle ilgili Bakanlıkça/Valilikçe bir defaya mahsus olmak üzere en fazla doksan gün süre verilebilir. Bu süre sonunda taahhüt edilen hususlara uyulmaz ise yatırım durdurulur. Yükümlülükler yerine getirilmedikçe durdurma kararı kaldırılmaz ve yine 2872 sayılı Çevre Kanununun ilgili hükümlerine göre işlem tesis edilir.
2. Türkiye’de ÇED Uygulaması
Görüleceği üzere, ÇED hukuksal altyapı anlamında AB Direktifi ile örtüşen, oturmuş ilke ve kuralların bulunduğu bir süreç haline gelmiştir. Teoride bu şekilde çalışan sistemin bir de uygulamasına bakmakta yarar bulunmaktadır. Türkiye’de ÇED uygulamasının başladığı 1993 yılından 2012’ye kadar 2829 adet ÇED başvurusunun değerlendirilmeye alınmış olduğu ve bunlardan sadece 32’si için ÇED olumsuz raporu verildiği görülmüştür (%98,8 olumlu, %1,2 olumsuz). Çevresel tahribata yol açabilecek faaliyetler açısından belli iller ön plana çıkmaktadır. İç Anadolu Bölgesi’ndeki ÇED Kararlarının ağırlığını Ankara oluştururken, Ege Bölgesi’nde verilen kararların çoğu İzmir için verilmiştir. Akdeniz Bölgesinde de en fazla Antalya için verilmiş olduğu görülmektedir. Marmara Bölgesi’nde ise daha dengeli bir dağılım söz konusudur. Sonuç olarak, toplam ÇED Kararlarının %25’i Türkiye’nin 4 büyük ili olan Ankara, İstanbul, İzmir ve Antalya için verilmiş olduğu görülmektedir.
