OECD’ce ortaya konulmuştur. Bu kavram ilk kez 1972’de kullanılmıştır. Bu ilkenin kabul ediliş nedeni; çevr kaynaklarının sınırlı olmasından dolayı üretim ve tüketim faaliyetlerinin sınırsız kullanımıyla ortaya çıkacak zararın önlenemeyeceği düşüncesidir. KÖİ, kirliliğin bedelinin kirletene ödetildiği ya da kirletenin kirliliğin maliyetine katlanmasıdır şeklinde tanımlanabilir. Kirleten öder ilkesi çevre hukukunun ortaya çıkış itibariyle ilk ilkesidir. Bunun nedeni kirliliklerin yaygınlaşması üzerine, kirletenlerin üstüne gidilmesidir. Kirleten öder ilkesi genel olarak, çevresel zararlara neden olan kişilere sebep oldukları zararlarla mücadelenin bedelinin ödettirilmesini amaçlamaktadır. Kirleten öder ilkesi bu bağlamda, çevresel kirlenmeden kimin sorumlu tutulacağını ve bu sorumluluğun nasıl gerçekleştirileceğini açıklamaya çalışmaktadır. Kirletenlere ödettirme fikrinin kabul edilmesini takiben onu gerçekleştirmenin yolları bulunup; zaman içerisinde geliştirilmiş ve bu vesileyle ilkenin kapsamında da başlangıçtaki durumuna kıyasla farklılıklar ortaya çıkmıştır. Bahse konu ilke çıkışı itibariyle ekonomik nitelik taşıyor olsa da, zamanla hukuki bir ilke haline gelmiştir.
Bu ilke, ilk defa 1972 yılında OECD (Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü) tarafından kabul edilmiş ve çevre kirliliğinin önlenmesinin yollarından biri olarak ileri sürülmüş ve bu kuruluş tarafından kapsamı ve etkinliği giderek genişletilmiştir. Kirleten öder ilkesi sonraki süreçlerde bölgesel ve uluslararası metinlerde (örneğin Rio Bildirgesinde “çevre maliyetleri” başlığı altında) ve ulusal düzeydeki yasal mevzuatta kendisine yer bulmaya başlamıştır. Nitekim ülkemizde de bu ilkenin yasal mevzuata girdiğini ifade etmek gerekir. Çevre Kanunumuzun “İlkeler” başlıklı 3’üncü maddesinin (g) bendinde kirleten öder ilkesine ayrıntılı bir biçimde yer verilmiştir. İlgili düzenlemede kirlenme ve bozulmanın önlenmesi, sınırlandırılması, giderilmesi ve çevrenin iyileştirilmesi için yapılan harcamalar kirleten veya bozulmaya neden olan tarafından karşılanır denilmek suretiyle ilkeye vurgu yapılmıştır. Kirleten öder ilkesi başka bir deyişle, piyasa ekonomisinin ilkelerinin çevresel zararlara neden olan faaliyetlere uygulanarak, çevresel kirliliğin mali bedelinin karşılanmasına yönelik bir araçtır. İlgili ilkenin ilk kez dile getirildiği çalışmada (OECD Konsey Tavsiyesi) ilke, kirletenin çevrenin kabul edilebilir bir durumda olmasını sağlamak için kamu otoritelerince belirlenen kirliliği önleme ve kontrol önlemlerinin masraflarına katlanması olarak tanımlanmıştır. İlkeyi tanımlayan sözcüklerden hareket edilecek olursa ilgili ilke ile kirliliğin bedelinin kirletene ödettirilmesi ya da kirletenin kirliliğin maliyetine katlanması kastedilmiş olmaktadır.
Nitekim ülkemizde de 2010 yılında çıkarılan Atıksu Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesine İlişkin Yönetmeliğin tanımlara ilişkin 4’üncü maddesinin (ı) bendinde kirleten öder ilkesi atıkların oluşturduğu veya oluşturması muhtemel çevresel kirlenme ve bozulmayı önlemek, sınırlandırmak, gidermek ve çevrenin iyileştirilmesini sağlamak için yapılan ve/veya yapılacak tüm yatırımların ve harcamaların kirletenler veya bozulmaya neden olanlar tarafından karşılanacağı ilkesi olarak tanımlanılmıştır. İlkenin ekonomik kökenli tanımında ise dışsallıkların içselleştirilmesinden; yani kirletenin çevrenin kabul edilebilir bir durumda olmasını sağlamak için kamu otoritelerince belirlenen kirliliği önleme ve kontrol yöntemlerinin masraflarına katlanmasıdır. Böylece bu masrafların ilgili mal ve hizmetlerin maliyetine yansıtılacağı (dışsallıkların içselleştirileceği); kirliliğin sosyal maliyetini belli ölçüde yüklenmek durumunda olan kirleticinin sınırlı çevresel varlıkları rasyonel olarak kullanacağı varsayılmıştı. Dolayısıyla temel beklenti, maliyet-fiyat ilişkisiyle çevresel kaynakların piyasada daha iyi dağılımını sağlayarak, bunların da diğer üretim araçları gibi ekonomik bir kullanıma kavuşturulması olmaktadır. Kirliliğin önlenmesi ve kontrolü ifadesi önce önlemeye, sonra kontrole vurgu yapar. Dolayısıyla kirleten önce kirlenme olasılığını önlemek için gerekli tedbirleri alacak ve bunun masraflarını karşılayacaktır. Bu önlemlerin hiç alınmamış olması ya da gerektiği şekilde alınmamış olması dolayısıyla ortaya çıkacak kirlilikle mücadele için gerekenleri yapma ve bunların masraflarına katlanma da yine kirletene ait bir ödevdir (kontrol altına alma ve giderme). Önlemlerin kirletence alınmasının beklenemeyeceği çevre kazası gibi hallerde ise alınması gereken önlemler kamu otoritelerince yerine getirilmekte; ancak bunların masrafları kirletenden tahsil edilmektedir. Böyle durumlarda yetkililerin ilk harcamaları yapabilmesi için evrensel sözleşmelerde ve ulusal çevre mevzuatı düzeyinde acil müdahale fonları oluşturulmaktadır.
Kirleten öder ilkesi, kirletenlere sebep oldukları kirlilikle mücadelenin bedelinin ödettirilmesinin yanı sıra, çevresel zararlara neden olan kişileri bu zararları azaltmaya ve daha az zararlara neden olacak yöntemler bulmaya da teşvik etmektedir.
Kirleten öder ilkesinin uygulanması esnasında karşılaşılan temel güçlükler vardır. Bunlardan en önemlileri kabul edilebilirlik düzeyinin nasıl belirleneceği, kirliliği önleme ve kontrol masraflarının nasıl ve ne ölçüde saptanabileceği ve önlemleri belirlemede hangi yaklaşımın esas alınacağı olarak karşımıza çıkmaktadır. Bilhassa kabul edilebilir durum ifadesinin kullanılması, çevrede belli ölçülerde kirliliğe olanak tanıyor olması nedeniyle ortaya çıkışı itibariyle eleştiri konusu yapılmıştır. Bu güçlüklerin aşılarak belirlenen önlemlerin uygulanması halinde de önceden düşünülemeyen ve beklenen amacın gerçekleşmesini engelleyici durumlarla karşı karşıya kalınabilmektedir. Kirleten öder ilkesine yöneltilen bunun dışında başlıca iki eleştiri vardır: a) Parası olan kişiler kirlilikle mücadelenin maliyetini tüketiciye yansıtarak kirletme hakkını satın almış olurlar, bu durum çevrenin zarar görmesinin engellenmesi amacı ile bağdaşmamaktadır. b) Bu ilke kirlenmenin önlenmesi, sınırlanması ve kirlenme ile mücadelenin masraflarının kirletene yüklenmesine dayanmakta ise, fiyatı belirlenemeyen çevresel unsurların fiyatı nasıl belirlenecektir?
Kirleten öder ilkesinin hayata geçirilmesine yönelik yöntemler temelde müdahaleci yöntemler ve piyasa yöntemleri olarak iki gruba ayrılmaktadır. Ayrımın hareket noktası kirlilikle mücadelede temel fonksiyonun ilkinde devlette; ikincisinde ise piyasada olmasıdır. Müdahaleci yöntemde kullanılan uygulamaların en önemlileri, kirlilik ücretleri, (vergi dışı kirlilik ücretleri ve çevre vergileri), ortak tazmin fonları ve kirlilik sigortasıdır. Piyasa yönteminde kullanılan uygulamalar ise mülkiyet hakları ve alınıp satılır paylar-emisyon ticareti yöntemleridir. Aşağıda bu yöntemler kısaca açıklanmaya çalışılacaktır:
a) Müdahaleci Yöntemler:
Bu yöntemin de uygulanmasında çeşitli araçlar kullanılır.
- Bu araçlardan ilki emir ve kontrol yöntemidir. Bu yöntemde mevzuatta çeşitli alanlarda kirletenler için yükümlülükleri içeren kirlilikle mücadele normlarına yer verilmekte ve bunlara uyulup uyulmadığı idari birimlerce denetlenerek, ihlaller halinde yaptırım uygulanmaktadır. Yasaklar kirlilikle mücadele normlarında sınırlı bir yer tutmakta olup; çoğunlukla benimsenen yükümlülükler belirlenen standartların aşılmasına ve ürünlerin işlenmesi süreciyle bizzat ürünlere ilişkin gereklerin yerine getirilmesine (arıtma tesislerinin kuru lması vb.) ilişkindir. Doğrudan yasaklama yöntemleri, zararlı kimyasal maddelerle tehlikeli atıklar gibi insan sağlığı için ciddi olumsuz etkiler yapabilen kirlilik alanlarında uygulanmaktadır. Emir ve kontrol yönteminin en önemli uygulama araçlarından birisi olan standartlarda (sınır değerler-ölçütler), kirlilik türlerine göre rakamsal sınırlar belirlenip, bunların aşılmaması için gerekli önlemlerin gerekli sürede alınması amaçlanmaktadır. Buna karşın standartların belirlenmesi, kirletene belirlenen sınıra kadar bir anlamda kirletme hakkını tanıması itibariyle ağır eleştirilere neden olmaktadır. Çünkü bu durumda belirlenen sınır değerler altındaki kirlilik, katlanılabilinir ve kabul edilebilir olarak kabul edilmiş olmaktadır.
- Müdahaleci yöntemlerin bir diğer uygulanış aracı ise kirlilik ücretleri uygulamasıdır. Bu yöntemde, kirletenin ödemesi zorunlu olan bütün ekonomik ve mali yükümlülükler dikkate alınmaktadır. Bu yöntem 90’lı yıllardan sonra hızla uygulama alanı bulmaya başlamış bir yöntemdir. Özellikle emir ve kontrol yönteminden farklı olarak, kirletenin var olan en iyi teknolojiyi seçerek kirliliği azaltmaya yönelmesini sağlama amaçlı, özendirici niteliği, bu yöntemin artılarındandır. Kirlilik ücretleri uygulamalarında vergi dışı kirlilik ücretleri ve çevre vergileri, çevreye ilişkin kirletici eylemde bulunanlardan tahsil edilmektedir. Vergi dışı kirlilik ücretleri bağlamında kirletici faaliyetlere ilişkin idari hizmetlerden (emisyon izni, çevresel etki değerlendirmesi sürecindeki izinler vb.) harç veya atıklardan ücret alınması (atık su bedeli vb.) söz konusuyken; çevre vergilerinde çeşitli nitelikteki kirletici madde ve ürünler için bir takım mali ödemelerin vergi yöntemiyle (akaryakıt tüketim vergisi, çevre temizlik vergisi vb.) söz konusudur.
- Müdahaleci yöntemlerin uygulanmasında karşımıza çıkan son bir uygulama arası ise ortak tazmin fonları ve kirlilik sigortalarıdır. Bu yöntemlerin ortaya çıkmasında, kirletene kirliliğin sonuçlarını ödettirmek için hukuki sorumluluğun istenildiği şekilde işletilemediği (sorumlu kişilerin belirlenememesi, veya belirlense bile zararı karşılayabilecek maddi koşullara sahip olmamaları vb.) durumların varlığı neden olmuştur. Bunlardan ortak tazmin fonlarında, çevreyi bozucu faaliyetler nedeniyle doğabilecek zararları karşılamak üzere önceden fonlar oluşturulmaktadır ki, bu zararlar arasında sahipsiz çevrenin temizlenip eski haline getirilmesi ve kişilerin uğradığı bazı kayıplar bulunmaktadır. Çevreyi kirletenden hukuki sorumluluk üzerinden bir tazminat elde edilmesine kıyasla, bu fonların kurulmasının bir avantajı, para ilgili fonda hazır bulunduğundan, çevresel zararlara anında müdahale edilebilmesidir. Kirlilik sigortası uygulamalarında ise kirletenlerden alınan maddi kaynaklarla gerçekleştirilen sigortalar aracılığıyla, çevre kirliliğinden zarar görenlere (örneğin nehir kirlenmesinden zarar gören balıkçılara) bir mali ödeme yapılması söz konusudur. Kirlilik sigortaları, çevresel zararlardaki riski hesaplamanın güçlüğünden dolayı uygulamada yaygınlık kazanamamıştır.
b) Piyasa Yöntemleri
Bu modelin temelinde devletin kirleten öder ilkesi uygulamasındaki rolünü asgariye indirme fikri yatmaktadır. Amaç ise çevresel kaynakları fiyatlandırıp, rekabeti de harekete geçirerek kirlilik sorununu, piyasa sisteminin işlerliği çerçevesinde, ekonomik açıdan en etkili şekilde çözmektir. Bu yöntemde müdahaleci yöntemden farklı olarak kirleten, yükümlülüklerini yerine getirmeye yasalar eliyle zorlanmamakta; bu fonksiyonları piyasa üstlenmektedir. Piyasa yöntemlerinin tipik uygulamalarını mülkiyet hakları ve ticarete tabi (alınıp-satılır) paylar meydana getirmektedir.
Mülkiyet hakları uygulamasında, çevrenin çeşitli öğeleri üzerinde mülkiyet hakları tanınmaktadır. Bu uygulamanın temelinde, çevresel varlıkların herhangi bir sahiplenmeye konu oluşturmadıkları için bozuldukları yatmaktadır. Bu haklar kirletene ya da kirliliğe maruz kalanlara tanınmaktadır. Mülkiyet hakkı bunlardan birisine tanındıktan sonra; artık ilgili kesimler arasında pazarlıklar başlayacaktır. Hakkın kirletene verilmesi halinde, kirliliğe maruz kalanlar, (kirli havayı soluyan, suyu kullanan vb.) kirletene, kirlenmeyi azaltması için hak sahibine ödeme yapacaklardır. Mülkiyet hakları kirliliğe maruz kalanlara verildiği takdirdeyse, kirletenler kirletme hakkını bunlardan satın alma yoluna gideceklerdir. Her iki halde de bir noktada piyasa dengesi bulunana kadar bu süreç devam edecek ve taraflar maddi gelir elde etmenin yahut maddi bir harcamada bulunmanın beraberinde getireceği ekonomik nedenlerden ötürü çevreyi kirlenmeye karşı korumuş olacaklardır.
Alınıp-satılır paylar (emisyon ticareti) yönteminde ise, devletin yetkili birimleri kabul edilebilir çevre kirliliği ölçütüne göre, paylar tespit etmekte ve bu paylar kirletenlere satılmaktadır. İlgili paylar kirletenlere, aldıkları pay oranında kirletme hakkı tanımaktadır. Payların dağıtımını müteakip iş tamamen piyasaya kalmaktadır. Kirleten, kirlilik düzeyini (örneğin atık miktarını) aldığı payın kendisine tanıdığı miktarın altına çekerse, aradaki farka ilişkin payı başka girişimcilere satabilecektir. Piyasada pay fiyatlarının yükselmesi halinde, firmalar kirlilikleri daha da azaltmayı kendileri için yararlı görecek ve böylece piyasada yeni gelenlere yer açılmış olacaktır. Emisyon ticareti yönteminin somut uygulamasını Kyoto Protokolü çerçevesindeki uygulamalarda görmek mümkündür.
Türkiye’de KİRLETEN ÖDER İLKESİ (KÖİ)
Türkiye’de KİRLETEN ÖDER İLKESİ (KÖİ) ise yukarıda zikredilen her iki ana türden olan uygulamalarda yasal düzeyde kabul edilmiş durumdadır. Çevre Kanunumuzun 3/g maddesindeki düzenlemeye göre, hem emir kontrol yöntemleri (standartlar) ve hem de kirlilik ücretlerine (vergi, harç, katılma payı, emisyon ücreti vb.) yer verilmiştir. Bunun dışında ilgili düzenlemede de temiz teknolojinin kullanımını teşvikten de bahsedilerek, kirleten öder ilkesinde kirlilikle mücadele önlemlerini almadaki mali yükün kirleten bazında devletin yardımıyla azaltılması da kabul edilmiş olmaktadır. Yine Çevre Kanunumuzun 29’uncu maddesinde teşvik hususu düzenleme konusu yapılmış ve çevre kirliliğinin önlenmesi ve giderilmesine ilişkin faaliyetler bakımından teşvik uygulaması yasal olarak öngörülmüş olmaktadır. Türkiye’de ise Çevre Kanunu’nun 3. maddesinin (g) bendinde kirlenme ve bozulmanın önlenmesi, sınırlandırılması, giderilmesi ve çevrenin iyileştirilmesi için yapılan harcamaların kirleten veya bozulmaya neden olan tarafından karşılanacağı, kirletenin kirlenmeyi veya bozulmayı durdurmak, gidermek veya azaltmak için gerekli önlemleri almaması veya bu önlemlerin yetkili makamlarca doğrudan alınması nedeniyle kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan gerekli harcamaların 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre kirletenden tahsil edileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, kirleten öder ilkesinin açık bir uygulaması niteliğindedir.
Yarattığı kirliliğin bedelinin kirletene ödettirilmesi,
• Kirletenin kirliliğin maliyetine katlanması,
• Kirletenin kirliliğin önlenmesi ve kontrolü için gerekli önlemlerin masraflarına katlanması, şeklinde tanımlanmaktadır.
2872 sayılı Çevre Kanunu (md. 3/g)
• Kirlenme ve bozulmanın önlenmesi, sınırlandırılması, giderilmesi ve çevrenin iyileştirilmesi için yapılan harcamalar
• kirleten veya bozulmaya neden olan tarafından karşılanır.
• Kirletenin kirlenmeyi veya bozulmayı durdurmak, gidermek veya azaltmak için gerekli önlemleri almaması veya
• bu önlemlerin yetkili makamlarca doğrudan alınması nedeniyle
• kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan gerekli harcamalar
• 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre kirletenden tahsil edilir.
Çevre Kanunu madde 3/h
• Çevrenin korunması, çevre kirliliğinin önlenmesi ve giderilmesi için uyulması zorunlu standartlar ile vergi, harç, katılma payı, yenilenebilir enerji kaynaklarının ve temiz teknolojilerin teşviki, emisyon ücreti ve kirletme bedeli alınması, karbon ticareti gibi piyasaya dayalı mekanizmalar ile ekonomik araçlar ve teşvikler kullanılır.
Çevre Kanunu md. 28
• Çevreyi kirletenler ve çevreye zarar verenler sebep oldukları kirlenme ve bozulmadan doğan zararlardan dolayı kusur şartı aranmaksızın sorumludurlar.
• Kirletenin, meydana gelen zararlardan ötürü genel hükümlere göre de tazminat sorumluluğu saklıdır.
• Çevreye verilen zararların tazminine ilişkin talepler zarar görenin zararı ve tazminat yükümlüsünü öğrendiği tarihten itibaren beş yıl sonra zamanaşımına uğrar.
Çevresel zarar kavramını tanımlayabilmek için “çevre”, “çevre kirliliği”, “kirleten” kavramlarını açıklamak gerekir.
Çevre: Canlıların yaşamları boyunca ilişkilerini sürdürdükleri ve karşılıklı olarak etkileşim içinde bulundukları biyolojik, fiziksel, sosyal, ekonomik ve kültürel ortamı,
Çevre Kirliliği: Çevrede meydana gelen ve canlıların sağlığını, çevresel değerleri ve ekolojik dengeyi bozabilecek her türlü olumsuz etkiyi, ifade eder.
Çevre Kanunu’nda Çevre Zararı
• Çevre Kanunu’nda “çevre zararı” tanımı yer almamış ve kavram olarak da kullanılmamıştır.
• Kanun’un kirletenin sorumluluğunu düzenleyen 28 inci maddesinin 1 inci fıkrasında düzenlenen hüküm uyarınca, çevre zararı , “kirlenme ve
bozulmadan doğan zararlar” olarak tanımlanabilir.
Çevre Zararı Kavramı
• Geniş anlamda çevre zararı kavramı, doğrudan çevrede meydana gelen zararları ifade etmekte ve bu zararı tanımlamak üzere;
• “birincil (asli) çevre zararı”,
• “gerçek çevre zararı”,
• “doğrudan çevre mallarında meydana gelen zarar”
• “çevre mallarının ekolojik boyutunun olumsuz etkilenmesi”,
• “genel çevre zararı”,
• “doğrudan çevre zararı”,
• “çevrenin olumsuz etkilenmesi”,
• “doğal kaynak zararları” ve çoğunlukla da “ekolojik zarar”
kavramları kullanılmaktadır.
